Surat Edaran Kepala Daerah: Jurus Jitu atau Jebakan Regulasi?
Fenomena penerbitan Surat Edaran (SE) oleh kepala daerah semakin marak, namun seringkali terkesan dibuat tanpa mengindahkan hierarki peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, bahkan tak jarang justru bertentangan. Kondisi ini menimbulkan pertanyaan serius mengenai akuntabilitas dan fungsi regulasi di tingkat daerah.
Pakar Hukum dari Universitas Islam Bandung (Unisba), Ruli K. Iskandar, menganalogikan aturan hukum sebagai sebuah koridor lurus yang kokoh. Surat Edaran, menurutnya, seharusnya berada di dalam koridor tersebut, bukan justru menabraknya. “SE tidak bisa dibuat seenaknya menabrak koridor hukum. Itu bisa digugat balik dan dievaluasi oleh Mendagri,” tegasnya dalam sebuah dialog bertema “Diskusi Menuju Regulasi yang Akuntabel: Mengembalikan Fungsi Surat Edaran dalam Sistem Hukum Nasional”.
Kondisi saat ini menunjukkan adanya kesalahpahaman mendasar. Surat Edaran kerap diperlakukan sebagai aturan yang mengikat publik secara penuh, padahal sejatinya SE berfungsi sebagai pedoman internal atau mengatur urusan khusus bagi kepala daerah yang menerbitkannya. Keadaan ini telah berubah menjadi semacam “titah raja” yang memberikan kebebasan bertindak tanpa batas atau freies ermessen.
“Jika ingin mengikat publik secara penuh, seharusnya sudah setingkat Peraturan Daerah (Perda). Ada proses konsultasi yang dilakukan sebelum dibuat sembarangan. Hukum itu ada etika, dan etika itu posisinya di atas hukum,” ujar Ruli.
Menteri Dalam Negeri (Mendagri) memiliki kewenangan untuk mengenakan sanksi bagi kepala daerah yang mengeluarkan SE yang berujung pada gangguan atau keresahan masyarakat, serta iklim usaha. Pihak yang merasa dirugikan dapat mengajukan gugatan ke Mendagri untuk dilakukan evaluasi. Ruli mencontohkan kasus SE Gubernur Bali yang melarang penjualan air kemasan di bawah 1 liter. Mendagri saat itu meminta evaluasi karena kebijakan tersebut dianggap mengganggu sektor usaha di Bali. Lebih jauh lagi, jika SE terbukti melanggar perundang-undangan, kepala daerah dapat dikenai sanksi perbuatan melanggar hukum.
Kebutuhan Kepastian Hukum di Tengah Banjir Surat Edaran
Menyikapi maraknya penerbitan SE yang berpotensi melanggar peraturan yang lebih tinggi, Pakar Kebijakan Publik, Agus Pambagio, berpendapat bahwa penerbitan SE oleh kementerian, lembaga, hingga pemerintah daerah seharusnya tidak perlu lagi dilakukan secara masif. Hal ini dikarenakan banyak SE yang berpotensi menimbulkan konflik dengan peraturan perundang-undangan di atasnya, sehingga masyarakat membutuhkan kepastian hukum.
“Jangan salah kaprah, harus sesuai dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. SE itu mengikat secara internal saja, bukan untuk mengatur publik,” tegas Agus.
Kebebasan dalam membuat SE kini mengarah pada perluasan kewenangan kepala daerah yang terkesan tidak terbatas, padahal terdapat aturan yang mengikat. Agus memberikan contoh SE terkait larangan truk Over Dimension Over Load (ODOL) untuk air mineral. Meskipun tujuannya baik, SE semacam ini berpotensi disalahgunakan oleh pihak yang tidak bertanggung jawab untuk memungut pungutan liar (pungli) atau bahkan melakukan tilang ilegal. SE tidak dapat menjadi dasar bagi kepolisian untuk melakukan penilangan; dasar hukumnya harus berupa Perda.
Pemerintah pusat telah menetapkan target untuk eliminasi truk ODOL pada tahun 2027. Agus menekankan bahwa rencana ini harus dibarengi dengan penegakan aturan yang jelas. “Pengusaha itu siap taat asal tidak ada biaya-biaya tidak jelas di jalan. Pungli sudah mulai dirasakan sejak dari keluar gudang, pelabuhan, dan jalanan. Ini juga harus diperhatikan oleh pemda,” tuturnya.
Dampak Kebijakan yang Sporadis: Sektor Industri Terancam
Kasus di Jawa Barat menjadi contoh nyata dampak kebijakan yang terkesan sporadis. Gubernur Jawa Barat, Ridwan Kamil (KDM), pernah mengeluarkan SE terkait penghentian pembangunan perumahan di Bandung Raya. Kebijakan ini menuai protes dari para pengembang dan dinilai bertentangan dengan target pemerintah untuk menambah hunian bersubsidi bagi masyarakat.
Selain itu, SE yang menghentikan operasional truk sumbu tiga pengantar Air Minum Dalam Kemasan (AMDK) juga menimbulkan polemik. Para sopir kehilangan pekerjaan, sementara perusahaan angkutan truk terpaksa menyiapkan armada baru yang membutuhkan modal besar. “Sebelum menerbitkan SE, lihat dahulu dampaknya terutama bagi perekonomian masyarakat. Perusahaan juga harus menaati aturan ODOL, dan pemda juga tegas menegakkan aturan. Semua harus beriringan,” ujar Agus.
Pengamat Ekonomi Universitas Pasundan (Unpas), Acuviarta Kartabi, menilai bahwa penertiban ODOL merupakan langkah positif, namun cara dan waktunya tidak boleh dilakukan secara sporadis. Ekonomi Jawa Barat saat ini membutuhkan dorongan yang konsisten, bukan kebijakan yang berpotensi membuat aktivitas industri tersendat.
“Khusus SE terkait AMDK, saya kira kita bisa sesuaikan, karena AMDK berkontribusi penting terhadap ekonomi. Ada tenaga kerja di situ, cukup banyak entitas yang terlibat,” kata Acu. Ia menegaskan bahwa sektor air minum dalam kemasan memegang peran penting dalam penyerapan tenaga kerja dan memiliki rantai pasok yang panjang. Acu bahkan mencurigai adanya pendapatan dari perusahaan besar yang tidak tercatat resmi, sehingga kontribusinya terhadap daerah dianggap kecil padahal nilainya signifikan. Oleh karena itu, kebijakan yang berdampak luas tidak boleh dibuat tanpa mempertimbangkan implikasi ekonomi. “Jangan sampai kebijakan pemerintah malah memberangus sektor industri,” ujarnya.
Solusi Alternatif: Infrastruktur dan Dialog, Bukan Sekadar SE
Pakar Transportasi Institut Teknologi Bandung (ITB), Sonny Sulaksono, melihat maraknya SE sebagai kebiasaan yang terbawa sejak masa pandemi COVID-19. Saat pandemi, pemerintah memang sering menerbitkan SE karena minimnya referensi. Namun, menurutnya, menjadikannya sebagai mekanisme rutin kebijakan justru berbahaya.
“SE itu jadi seperti titah raja. Kok tiba-tiba keluar dan menabrak ke mana-mana? Gubernur itu bukan raja,” tegas Sonny. Ia bahkan menyarankan perusahaan AMDK untuk tidak perlu mengikuti SE tersebut, karena dianggap tidak memiliki dasar koordinasi yang jelas dengan pemerintah kota dan kabupaten. Sonny menilai banyak Organisasi Perangkat Daerah (OPD) menjadi “kerdil” akibat kebijakan-kebijakan yang tidak melalui proses regulatif yang matang.
Sebagai solusi, Sonny mengusulkan agar disiapkan infrastruktur khusus, seperti akses truk logistik langsung ke jalan tol tanpa melintasi jalan umum, daripada hanya sekadar mengeluarkan SE. Langkah ini dinilai lebih efektif untuk menghindari kerusakan jalan umum.
Terkait penertiban ODOL, Sonny mengingatkan bahwa pemerintah pusat telah menetapkan target zero ODOL pada 1 Januari 2027. Kebijakan pemerintah daerah seharusnya mengikuti peta jalan nasional, bukan menciptakan aturan tambahan yang justru membingungkan.
Industri AMDK Menolak: Dampak Ekonomi dan Kesiapan Infrastruktur
Dari sisi industri, Direktur Eksekutif Asosiasi Produsen Air Minum Kemasan Nasional (Asparminas), Idham Arsyad, menyampaikan penolakan terhadap SE yang dinilai justru menurunkan standar infrastruktur Jawa Barat karena membatasi ukuran kendaraan menjadi sangat kecil. Berdasarkan survei internal terhadap 25 produsen AMDK, penerapan SE bakal memaksa industri untuk menambah ribuan armada baru.
“Kalau diterapkan, harus ada tambahan sekitar 2.700 unit kendaraan. Padahal vendor hanya sanggup menyediakan 180 unit dalam setahun,” ungkap Idham. Ia juga menyoroti larangan memproduksi AMDK di bawah 1 liter yang dinilainya absurd dan tidak mempertimbangkan dampak ekonomi. Menurut Idham, sebelum membatasi industri, pemerintah seharusnya memperbaiki kualitas jalan, melakukan uji coba bertahap, dan membuka dialog dengan seluruh pihak. “Implementasi SE tidak boleh menimbulkan potensi melemahkan industri. Harus ada sosialisasi dan edukasi. Pemerintah juga wajib menyiapkan infrastruktur alternatif dulu,” pungkasnya.
